罗国亮

(山西大学 政治与公共管理学院，太原 030006)

[摘要]很多学者认为中国应当借鉴西方发达国家经验，建立统一的综合性应急管理机构，走综合性应急管理发展道路。此建议并不科学，因为它没有掌握西方国家应急管理运作的真正规律，也没有理解中国应急管理的运作逻辑。众多的机构设置和发达的协调机制是美国等西方国家应急管理体制的重要特点，中国应在借鉴这些经验的基础上，深挖本土资源，充分发挥应急办、议事协调机构、联席会议的协调功能，走协调联动的应急管理发展道路，并建立全国统一的综合性应急管理网络平台，充分发挥网络应急管理平台和现实中协调联动机制的互动互补优势，推动中国应急管理健康发展。

[关键词]应急管理；国土安全部；议事协调机构；协调联动机制；本土资源

自从2003年的SARS之后，中国学界对应急管理问题进行了大量的研究，取得了很多共识，但也有一些观点还值得进一步讨论，其中最典型的，是关于中国应该走以统一的应急管理机构为主导的综合化应急管理发展道路的观点。持这种观点的学者很多、影响很大，以致有人将其作为学术共识；但我们认为，这一观点的可行性和科学性仍有待商榷。

主张走综合化应急管理之路的学者，主要是看到以美国为代表的某些发达国家走了这样的道路，因而中国也应该朝着这个方向迈进。岂不知，这种主张既没有看到发达国家应急管理体制运作的真正规律，也没有理解中国应急管理的真正逻辑，当然也就把握不准我们最应该向西方学习的东西。为了方便起见，我们将美国的应急管理体制作为西方的代表，这是因为，美国应急管理体制受到世界各国的高度关注，而被不少中国学者奉为圭臬的美国国土安全部，则差不多是世界上综合化程度最高的机构。因此，选取美国既有典型性，又有针对性。

一、美国经验：取经还是取菁？

美国在9.11事件之后组建的国土安全部(DHS)，被很多学者认定为中国学习的榜样。然而，这样的学习未免过于表面。因为如果仔细考察的话，在美国应急管理过程中起作用的不仅有DHS，还有其他很多职能部门以及具有协调功能的“独立机构”，它们也起着相当重要的作用。受到9.11事件的影响，美国现有的应急管理体制具有鲜明的反恐特征，是以保卫国家安全和国土安全为核心的。为了深入理解这一点，有必要对美国安全制度的运作特点进行介绍，这些特点主要有：

第一，密集的机构网络。美国早在1908年就成立了联邦调查局(FBI)，负责特工调查工作；1947年又成立了国防部、中央情报局(CIA)以及国家安全委员会(NSC)。1952年成立了国家安全局(NSA)，隶属于国防部。此后直到9.11事件之后又进行了一次最大规模的机构重组——成立国土安全部（负责反恐、防灾减灾等应急事宜），设立了国土安全委员会(HSC)。这些部门的负责人通常都是总统的顾问，对总统负责。它们各有分工，NSC和NSA主要负责国家安全与外交事务，DHS和HSC主要负责国内安全。然而在具体工作中，很难将国家安全与国土安全区分开来，从而使这些机构和委员会之间的事务绞缠在一起、难以厘清。而FBI、CIA、NSA等都是涉及情报的部门，他们之间的工作关系更复杂。奥巴马上台后，新组了国家安全幕僚(NSS)，将国家安全与国土安全协调起来。总之，美国负责安全的机构和系统很多，没有管理真空，唯有职能重叠，大有叠床架屋之感。

第二，强大的协调系统。在众多安全机构之间，美国主要利用以“委员会”命名的独立机构来进行协调。它们是根据国会“授权法案”设立的、以事务为导向的专门工作委员会，在美国的国土安全和国家安全事务中发挥着相当重要的协调功能。国家安全局、国家安全委员会、国土安全委员会等都是十分重要的独立委员会。例如国土安全委员会，其成员包括总统、副总统、财政部长、国防部长、国土安全部长、联邦调查局长等人，主要负责向总统提出政策建议，在总统和其他部门之间起到沟通协调的作用。正是在专门工作委员会的协调下，才将各职能部门的能量聚集起来，共同完成保卫美国安全的重任。

第三，发达的信息系统。早在1998年，克林顿政府就下令建立国家协调员领导下的信息分享与分析中心；随后联邦调查局成立了国家基础设施保卫中心，负责分析和应对网络威胁。这一系列举措，使美国建立了发达的危机管理信息系统。有个例子能很好地说明这一点，2001年中美撞机事件发生后，美国侦察机被迫降落到海南陵水县，但美国飞行员却直到半小时之后才出来。事后获悉，就在这半小时之内，飞行员将事情经过报告给美国军政要员，他们制定出了应付中国的所有对策；美国驻华大使不到一个小时就到达中国外交部商量处理意见。这足以说明美国应急管理的信息系统是多么发达，而且9.11事件之后又有了很大的提高。据悉，正是由于CIA和FBI一直以来存在的门户之见，以及情报部门与执法部门之间缺乏协调共享机制，使美国政府未能阻止9.11事件的发生。鉴于此，9.11之后美国决定，由CIA和FBI等情报部门获取的恐怖威胁信息，必须由国土安全部进行综合与分析，并建立了国土安全咨询系统，及时向总统报告突发事件。

可见，美国是凭借众多的机构设置、发达的协调机制和强大的信息支撑来管理危机事件的，而不是单靠一个综合性部门来完成的。国土安全部仅仅是美国管理国土安全的一个部门，它的运转离不开多个情报部门的服务，离不开国土安全委员会的协调与综合，更离不开多个职能部门的支持。在职能部门和情报部门服务的基础上，利用协调委员会来进行信息的综合分析与步调的协调配合，这才是我们真正应该向美国应急管理体制学习的课程。

此外，从美国人对国土安全部的众多批评中，也会让我们对建立庞大的综合性机构心存警惕。据悉，小布什起初并不愿意建立国土安全部，后来组建它仅仅是出于政治压力。概括讲，对国土安全部的批评主要有：对美国联邦制带来的挑战、官僚程序繁琐、过于浪费、效率不高、缺乏透明等。比克兰德（Birkland）认为，9.11之后的美国政府试图创建一个“命令—控制”的应急管理体制，这一体制忽略了对地方上应急管理实际的考虑。美国是联邦制，应急管理一直是基层政府和州政府的职责，联邦政府扮演的是支持地方政府的角色。2005年美国政府在卡特里娜飓风应对中的拙劣表现告诉我们，“命令—控制”的应急管理体制不利于灾害管理。这说明9.11之后建立的应急管理体制对美国联邦制运行的一些基本原则构成了挑战。此外，据《华盛顿邮报》报道，在成立后的5年时间，国土安全部曾因为浪费、合同延迟或取消、不适当的监督、项目的不当操作及推迟、管理不善、决策失误等原因而浪费了150亿美元。失败合同约占全部合同支出的三分之一。还有美媒报道，国土安全部雇员曾有滥用信用卡购买啤酒等浪费和欺诈行为，造成了20亿美元的损失。还有美国学者说，9.11之后，为了反恐，联邦政府对州和市的转移支出大幅上升；经调查，这些钱有些却用于现任官员的竞选经费。

从以上论述可以看出：（1）美国创建国土安全部，不仅是要协调机构间的步调，而且更重要的，是要加强中央集权以保卫国土安全。美国是联邦制，大部分职权由联邦政府和州政府分别行使，其机构并非“上下对口”。朱光磊教授将这种现象称为“职责异构”，即不同层次的政府担负不同职责、设置不同机构、管理不同事务。而中国则是标准的“职责同构”，即不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上都是高度统一的，正所谓“上下对口、左右对齐”。因此，美国组建国土安全部，其实质是以“反恐”流程来重塑政府机构，这种重塑涉及到横向各部门、纵向各层次间的政府关系，而且还涉及到内政与外交、政府与军方的协调问题。美国实行“职责异构”，而且实行政党轮流制，因此只能通过建立统一的综合性机构来实现相近业务在横向和纵向上的统一与协调。而在“职责同构”的中国，纵向政府间的协调从来都不成问题，不管是法律规定还是实际运行，下级都必须服从上级。而内政与外交、政府与军方的协调工作由中共党委来承担。所以，中国走综合化应急管理之路的必要性并不大。（2）在监管体系严密、而且以法治和自由自称的美国，国土安全部这个庞大机构的工作人员却能够假公济私、营私舞弊。如果在法制尚不成熟、监管体系尚不完善的中国建立这样一个“利维坦”式的机构，后果如何，不得而知。在中国，一个较大的企业就能够将其内部危机或负面新闻隐匿于无形（如被曝光之前的三鹿集团）；在无法隐瞒的情况下，有些还会通过搞事故抢险救援表彰会，将“丧事办成喜事”，用表彰来代替、逃避或折抵事故问责；或者干脆告诉大众：“不管你们信不信，反正我信了”。一个企业能够通过支付给媒体“封口费”、“删帖费”、“屏蔽费”而翻云覆雨、一手遮天，可见我们的监管体制还有较大的提高空间。对于政治性机构，在评估其保护公民权益的能力和潜质之前，都必须首先对其侵犯公共利益的可能性进行考量。

二、本土资源：摒弃还是深挖？

综合化的应急管理道路并非绝对错误，而是它不适合中国的国情。美国是联邦制，政府机构设置是“职责异构”，他们建立国土安全部仅仅是建立一个政府机构，集中的主要是纵向政府间权力；而中国是单一制，实行“职责同构”，如果照搬美国的做法，就是建立一个从中央到地方的部门系统，实质是将横向政府部门的权力集中起来。这种做法既不现实也不科学，因为几乎所有的社会领域都有可能出现突发事件，但不可能将所有管理这些事务的机构都囊括到一个部门之中，部门中的下属单位太多，其产生的问题可能比解决的问题还要多，“在一个高度复杂的组织中，管理层花在沟通协调上的时间将会比花在监管上的时间多……一个很有趣的悖论是，大型组织既可以依靠其规模经济效应而有收获，但与这种大规模相关的复杂性却增加了多重压力，增加了管理人员控制、协调、以及减少冲突的工作量。规模经济会被维持组织运转的额外费用所抵消。”

因此，找寻中国应急管理体制的发展道路，还得对中国政府应急管理的本土资源进行深挖细刨。“本土资源并非只存在于历史中，当代人的社会实践中已经形成或正在萌芽发展的各种非正式制度是更重要的本土资源。”在现实中，中国政府通常会利用以“指挥部”、“领导小组”等命名的议事协调机构来承担应急管理任务，自新中国成立开始，这一做法就在全国行政机关中一直延续。例如，鉴于新中国成立之初严峻的自然灾害，政务院于1949年12月19日作出的“关于生产救灾的指示”就指出：“各级人民政府须组织生产救灾委员会，包括民政、财政、工业、农业、贸易、合作、卫生等部门及人民团体代表，由各级人民政府首长直接领导，务使工作进行领导集中，得到配合，增加效率。”1950年2月27日正式成立了中央救灾委员会，有些地方在此之前就已经成立了地方救灾委员会。到今天，以“国务院”或“国家”为前缀的中央级别的议事协调机构仍有30个（最新更新日期2011年12月31日）；地方政府的这类机构则更多，“中国的政治体制中充满了尚未成为制度的组织”。

将分散于各职能部门的行政资源以及社会资源调动起来，以实现有效应对突发事件的目的，这就是政府应急管理的本质。其中，各部门之间协调联动的速度和效度是衡量应急管理体制好坏的关键变量。中国议事协调机构运作的逻辑是，在各部门分工负责的基础上，将分散于不同部门的信息资源、财政资源、组织资源等各种资源依靠高级别领导人的权力和权威统合起来，以提高协调联动的速度和效度，因此，以议事协调机构为核心的协调联动机制才是中国应急管理体制的核心所在。也正是这一点，才赋予了议事协调机构以顽强的生命力。我们知道，行政组织的多层次多部门结构，往往限制了政府不同部门、不同层级以及不同区域之间的资源流动，这会影响应急管理效率。抽调不同部门、不同层级、甚至不同区域政府的负责人组成议事协调机构或联席会议，能够极大地克服这一缺陷，提高应急效率。这一功能决定了议事协调机构的极端重要性，“广泛存在于中国党政军系统中的领导小组，在不同机构之间构建共识和协调配合方面起着至关重要的作用。”

除了议事协调机构之外，负责中国政府应急协调任务的还有联席会议和应急办公室。一般情况下，负责相同事务的联席会议和议事协调机构的组成人员相同，他们都由牵头部门召集。所不同的是，议事协调机构是政府机构的一种形式，可以发文，在应急中承担着临场指挥处置的任务，具有较强的协调能力；但联席会议仅仅是一种工作机制，没有图章，不能发文，其商定的事项由各成员单位分别落实，而且很多联席会议商讨的是政府日常工作事务，应急协调能力较弱。应急办公室是晚近才设立的（例如国务院应急办才成立于2006年）应急管理专门机构（通常隶属于各级政府办公厅），主要负责应急管理日常工作，负责应急值守、信息汇总、综合协调、监督检查等任务，发挥着运转枢纽的功能，其调度协调的作用愈益明显。

应急办、议事协调机构、联席会议，这是推动中国应急管理体制运作的核心要素。一切应急管理体制的创新也应该以这些要素为核心而展开，然而，目前中国，不管是政策层面还是学术研究，都没有完全认识到这些因素对中国应急管理体制发展的基础性和关键性作用，特别是议事协调机构，受到的关注非常少，“议事协调机构，不管其具体名称如何，目前学术界对这一研究对象的关注程度极为有限。”虽然正面关注度很低，但负面批评却不少，例如，有人就惊呼某地“领导小组”太多。从相关论述来看，学界批评“领导小组“的理由主要有：认为其造成了政府部门的职能交叉，导致政出多门，增加行政成本，降低行政效率，并可能诱发腐败，成为监督盲区，还可能成为“带病官员”的避难所，等等。学界的批评还影响到了党和政府的政策，党的十六届四中全会上，提出了“规范各类领导小组和协调机构，一般不设实体性办事机构”的要求。十七大提出必须“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构”。十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》对议事协调机构提出了精简、规范、严格控制、严格审批的基本要求。

我们认为，议事协调机构确有不少缺陷，但这些缺陷却不是它所特有的，常规性政府机构也存在这些问题；而且这些问题的存在恰恰说明一点：议事协调机构这种组织形式在中国长期以来都没有受到应有的重视，既没有重视它的优点，也没有重视它的缺点，也从未考虑过如何去克服其缺点，从而就简单地将清除“领导小组”作为解决其问题的途径，说到底，这是一种不负责任的简单化思维。从新中国成立直到现在，议事协调机构一直在中国应急管理过程中发挥着举足轻重的作用，这一事实本身，就说明这种组织形式具有强大的生命力，说明通过议事协调机构、联席会议等调配行政资源的应急道路很适合中国国情，地气十足。就目前而言，这条协调联动的应急管理道路所缺少的不是实践需要，而是理论资源。在借鉴中外经验的基础上，为协调联动之路找到理论基石，并以理论创新推动实践创新，才是中国应急管理体制发展的正确选择。

三、中西结合：中国应急管理体制发展的正确道路

从走综合化道路的理想中解脱出来，回到现实的协调联动道路上来，根据现实需要进行理论和实践创新，是中国应急管理体制发展的正确道路。“加强和完善一个应急办协调若干个议事协调机构和联席会议的综合应急行政体制。这种模块化的行政管理体制有充分的弹性，有利于应急管理行政体制的逐步完善和及时调整（增减）”。

在西方文献中，议事协调机构一般被称为“临时机构”、“非常设机构”等。早在上世纪60、70年代，西方学者就较为完整地论述了这类机构的功能，并将其认为是弥补官僚体制缺陷的重要组织形式。1967年，美国学者唐斯在《官僚制内幕》中说，临时机构是在官僚组织的正常运作之外产生的，其生产效率非常高，并且突破了官僚组织的限制。明茨伯格(Mintzberg)等认为，临时组织是在一种既活跃又复杂的环境下运行的，它的本质则在于以最小的组织动量对环境作出快速、连续的反应。除了直接论述“临时组织”的观点之外，项目理论在政府研究中的应用，使“临时组织”思想具有了更强的系统性和理论性，“从公共危机的应对过程来看，每一次公共危机的应对都是一个典型的项目，这种危机应对项目的完成往往不只涉及政府的一个机构或部门，而是需要许多机构与部门联合起来，组成项目团队共同完成。”国内学者张康之也已经注意到了“临时机构”的功能，他说，中国现有的组织在基本结构上都属于官僚制组织，这是社会组织形态长期发展的结果，迄今为止的任何组织类型都是官僚制的补充形态。在走向后工业社会的过程中，常规组织由于其缺乏与环境互动的能力，所以在社会复杂性增长的过程中经常性地遇到危机事件的挑战。近年来危机事件的频发，暴露出组织能力的不足，它表明原有的组织形态已经不能满足社会发展的要求。因此必须关注一种长期以来没有引起人们足够重视的组织类型：任务型组织，即为了特定的任务而建立起来的组织。

不管是张康之教授所说的“任务型组织，抑或是其他学者所说的“临时机构”或“项目型组织”，它们所指代的事物基本上都可以与议事协调机构划等号，它们或是临时的，或是长久性的，或是一种具有实权的协调机构，或者仅仅是一个联席会议。任务型、灵活性、高效率，是这种组织形态的基本要求和重要特征。正是因为这些特点，才使它成为讲求依法办事、依程序办事的官僚体制的重要补充。它具有独立于官僚制的运行逻辑，但又必须以官僚制为基础，例如，抢险救灾指挥部虽然可以协调有关部门进行抢险救灾，但它却很难开展灾前的预防、演练、储备、以及灾后的长期救助等工作，这些任务还得由常规性的官僚机构来承担。议事协调机构主要发挥的是组织、议事、协调的应急性功能。

从现实中来看，以项目型组织进行管理的做法已经开始流行，而且代表着管理变革与组织发展的方向。我们发现，联合国的许多机构都属于项目型组织，它们多以“委员会”命名，还有一些“工作组”、“专家组”、“论坛”等十分明显的项目型机构；即便是很多以“署”命名的机构，由于其强烈的任务导向特征，也可以认为是项目型机构，如难民署、开发署、粮食署、环境署、艾滋病规划署等。从功能上讲，这与美国的国土安全委员会以及中国的减灾委有异曲同工之妙。可见，任何一个政治体系的运转都离不开项目型组织的协调作用，而且，随着社会的快速发展和突发事件的不断凸显，这种协调性机构的作用必将日益明显。

不管是从理论发展还是从实践过程来看，协调性的委员会都可以、而且应当成为一种独特的组织类型，它们可以弥补官僚制刻板、僵化、尾大不掉的缺陷，但其功能的发挥又离不开官僚制这种组织基础。“当社会系统结构所能容许解决问题的可能性低于该系统继续生存所必需的限度时，就会产生危机。从这个意义上说，危机就是系统整合的持续失调……社会系统的危机不是由于环境的突变，而是由于结构固有的系统命令彼此不能相容，不能按等级整合所造成的。”哈贝马斯的这段话提醒我们，目前我们所面临的危机多发状况，很大程度上是因为我们的社会系统结构所能容许解决问题的能力较低的缘故，而要提高系统的容许能力，必须首先提高“结构固有的系统命令”彼此相容的能力。只有当各种被称为“临时机构”的组织结构能够被现有的官僚体制所欢迎，并使二者相互兼容、相辅相成的时候，我们的应急管理体制才会有实质性的改进。这一要求决定了我们必须、而且只能走协调联动的应急管理道路。从本质上讲，这一道路就是将现有的官僚体制与项目型组织有机结合起来，充分发挥常规组织在危机预防、预备和恢复重建中的作用以及项目型组织在突发事件应对中的作用，从而形成对危机的全方位管理。

挖掘本土资源，坚定地走协调联动的应急管理道路，并不是简单地排斥西方发达国家的先进经验。综合化应急管理之路在现实中行不通，但却可以在网络上实现。在信息系统发达的今天，在网络上建立一个全国统一的综合性应急管理办公平台，是完全可行的。除了涉及国家机密的危机信息以外，各级政府、各个部门都应当及时、准确、全面地将危机信息在网络办公系统中进行发送。在这个平台上，各级政府的各个机构都被分配一个信息端口，通过这一端口可以发送本地区的危机事件情况，相关部门在接收到危机信息或应急办的处理要求后，应当按照自己的职责尽快行动，并将处理情况通过网络系统及时发送给相关部门。在事故分级负责的基础上，各级政府的应急办可以全面地掌握自己范围内的突发事件及其处理情况，在接到突发事件电话报告或文件上报时，应急办可以要求相关部门及时在网上发送事件详细信息，并将信息反映给相关的议事协调机构，建议召开联席会议，组织应急管理视频会议，上报上级应急办等。就这样，通过网络一体化应急管理平台和现实中的协调联动机制，可以对突发事件实现及时、准确的无缝隙管理。这样一条将本土资源与先进技术紧密结合的中西合璧之路，也许才是中国应急管理创新的正道。 

作者简介

罗国亮（1982.2－），男(汉族)，甘肃天水人，山西大学政治与公共管理学院，讲师，政治学博士，研究方向：危机管理。地址：山西省太原市坞城路92号山西大学政治与公共管理学院，030006；Tel:15135120650；E-mail: gstshlgl@126.com