谢时研1   韩磊2  肖建奇3

       （谢时研，西华师范大学政治学研究所，政治学理论专业研究生，四川﹒南充637002）

         （韩 磊， 西华师范大学政治学研究所，政治学理论专业研究生，四川﹒南充637002）

         （肖建奇，湖南农业大学马克思主义学院，思想政治教育专业研究生，湖南﹒长沙410128）

摘要：韩国作为世界上各种自然灾害比较严重的国家之一，其应急管理能力不断面临新的挑战。自20世纪50年代以来，随着工业化、城市化进程的加速，各种技术、人为因素所引发的灾害或灾难对韩国公共安全不断提出新的挑战，韩国政府适应公共危机环境的变化主动进行应急管理体制改革。通过研究韩国改革历程和未来走向，借鉴其有益经验，可以为我国应急管理体制改革提供参考和启示。

关键词：韩国；应急管理；改革；借鉴

韩国地处亚洲东北部，地理位置和气候条件比较独特，全年都可能发生各类大规模的自然灾害，比如台风、洪水、地震、暴雪、海啸等等，各种致灾因子的强烈作用以及韩国自然灾害应急体系的脆弱性逐渐增加，导致韩国的公共安全不断面临新的挑战。为了应对各类公共危机事件，韩国政府积极调整应急政策，完善应急管理法制，创新应急管理体制和机制，逐步改变原来落后的危机应对模式，进行综合性管理模式的探索，因而改革成效显著。

一、韩国应急管理体制改革的历程

韩国在建国初期就建立了单灾种的应急管理体制，这一体制运行时间很长，一直延续到1995年。韩国的应急管理体制在历史上有过两次大的改革即1995年和2004年，而现在又在进一步推进改革，即进行综合性应急管理模式的改革探索。经过这一改革，现今韩国政府的应急管理体制将发生重大变革，政府应急管理的综合协调组织的地位、权力、职能和职责等都会发生改变，政府应对各类公共危机能力得到了大大提升。

（一）重民防、轻防灾时期（1950——1995年）

韩国的建国初期，韩朝两国关系相当紧张，军事对立和冲突不断发生，同时韩国国内也出现了一些动荡，因此，当时韩国政府的主要任务有两个：一是要防御本国的国家安全，二是要维护国内的安全与稳定。这一时期的韩国应急管理体制则更多体现了重民防、轻防灾的特点。冷战时期，韩国建立了较为完善的民防体系，1975年韩国颁布了《民防基本法》。《民防基本法》旨在一旦受到敌国袭击或者国内出现骚乱时依法保护本国公民的生命和财产安全，之后韩国政府依据基本法成立了相关的民防机构。虽然冷战结束，两极格局瓦解，但是韩朝两国的问题依然存在，两国冲突依旧、矛盾不断，民防体系依然起着不可忽视的作用。

在自然灾害方面，台风和洪水灾难不断袭扰韩国，1959年、1962年、1979年和1987年发生了较大的台风和洪水灾害，造成了较为重大的人员和财产伤亡，特别是1987年台风“希尔玛”的袭击时间在晚上，造成的损失和影响更是空前严重的。对此，韩国分别在1961年和1967年分别颁布了《洪灾与救援法》和《台风洪灾对策法》。我们要看到的是在这一时期，虽然各类自然灾害造成了不小的人员和财产伤亡，但是整个应急管理的重点仍放在了民防之上，这是与这一时期的历史和社会背景有重要的关系的。然而，自然灾害的不断发生也同样警示韩国政府要加强自然灾害方面的应急管理，预示韩国新的应急管理体制改革。

（二）民防与防灾并重时期（1995——2004年）

1995年之前的韩国应急管理的主要目标倾注在了民防和自然灾害方面，一些人为和技术灾害的灾难没有得到当时韩国政府与民众的重视。然而，1994年韩国首尔成秀大桥坍塌，造成32人遇难；次年，三丰百货大楼倒塌造成502人死亡、938人受伤。经过调查，两起事故发生的皆是人为因素起到了重大作用，一时间加强人为和技术灾难的管理成为韩国政府不可推卸的责任，政府的应急管理职能被迫发生改变，现有的应急管理法制要求进行修改或启动新的立法。为此，韩国政府在1995年颁布了《应急管理法》。与此同时，韩国以《洪灾与救援法》和《台风洪灾对策法》为基础，出台了《自然灾害对策法》。至此，在应急管理领域，韩国形成了《应急管理法》《自然灾害对策法》《民防基本法》三驾马车并驾齐驱的模式，而防灾的内容也从自然灾害的领域到自然灾害与人为和技术灾难并重的局面。我们要注意的是在1995年，韩国政府进行了应急管理体制方面的改革，原来的民防部被拓展为民防与灾害控制本部，并设置了民防局、灾害管理局、致灾因子预防局和消防局四个部门，体现了民防与灾害管理并重的思想，有效地加强了各类突发事件的管理。［1］

（三）全面整合时期（2004年至今）

2003年韩国发生了大邱地纵火案，造成了造成192人死亡、148人受伤；同年，台风“鸣蝉”袭击了韩国南部，造成一百多人死亡，经济损失更高达四十几亿美元。经过反思，韩国与2004年出台了《应急与安全管理基本法》，之后又经过了四次修改。该法对于灾害管理的范畴和内涵进行了界定，该法也成为之后灾害管理方面法律制定的指导性法律。《应急与安全管理法》将应对自然灾害与人为灾害统一起来，涵盖应急管理的各种活动，标志着韩国应急管理进入全面整合时期。在2004年的改革中，韩国政府将原有的民防与灾害管理本部整合为国家应急管理署（NEMA），最初其下设规划与管理局、减缓与规划局、响应与管理局及恢复与支持局四个部门，之后在2005年又进行了内部的机构调整，形成了一系列系统的组织架构，进一步明确了自己的职能定位，即富有创造性、切合实际的灾害预防与安全服务，真正意义上肩负起了保护韩国公众的生命、财产安全免遭大规模灾害威胁的使命。

二、韩国应急管理体制改革的走向

韩国应急管理体制改革的步伐越来越快，适应公共危机管理环境的变化，韩国政府正在进行新的综合性应急管理体制改革探索，或者说是在推向一种 “蛛网式”管理模式。所谓“蛛网式”的管理模式即是综合性的管理模式，它是一种全方位、全过程、多元化的应急管理模式。［2］首先，综合性应急管理模式是应对多灾种的根本性方法。灾难并非是纯单一灾种的，往往是多种灾难并生或者衍生的，无论是人为灾难还是自然灾害，“头痛医头，脚痛医脚”的应急管理模式必然导致顾此失彼，同样造成无法估计的损失或者人员的伤亡；其次，综合性的应急管理模式是一种全过程的管理机制。它将减缓、准备、响应与恢复等应急管理模式的四个阶段融合在一起，讲求四位一体，不忽略其中任何一个步骤。再次，综合性应急管理是一种公私合作治理机制。任何一种灾害的有效防治需要整个社会的积极参与，需要政府、社会和公民的积极参与，需要调动每一个能动因素，整合社会各种资源，特别是在韩国这样一个地域、人口和资源有限的国家，更需要全民参与灾害的应急管理。近年来，韩国在应急管理方面形成了包括天气信息部门、搜救力量( 消防、警察和军队) 和救助力量( 红十字会、医疗协会) 综合性管理体制。同时，韩国还鼓励公众参与应急管理，可以预见在将来综合性的应急管理体制必将在韩国生根发芽，展现其无可替代的优越性。

三、韩国应急管理体制改革对中国的启示

我国是公共危机多发国家之一，各种公共危机给我国带来了巨大的灾难，危机的历史不容忽视，需要我们时刻铭记。然而，我们更需要立足于当前现实，寻找一种有效的危机应对办法，借鉴他国应急管理的有益经验，为我所用，十分重要。韩国在公共危机管理领域有着很多可以借鉴的经验，值得我国认真学习和效仿，通过对韩国的应急管理的深入研究，可以得到很多的改革启示。

（一）适应应急管理协调的需要，建立和完善应急管理协调组织体系

   韩国政府的组织结构和我国有很大区别，韩国政府建立了专门的承担应急管理协调职能的部门，即国家应急管理署（NEMA），其地位高，权力大。而我国虽然已经建立了应急管理协调机构——国务院办公厅下设的应急管理办公室，但是其地位太低，权力十分有限，难以发挥有效的协调作用。我国目前已建立了是一种分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制。国务院是全国应急管理工作的最高行政领导机关，其下设置各类公共危机治理的委员会，作为国家层面的协调机构，负责协调中央政府各部的公共危机治理工作。国务院各有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，在国务院及协调机构的指挥和命令下负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。地方各级人民政府是本行政区域应急管理工作的行政领导机关，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。

2006年5月，国务院应急管理办公室成立，隶属国务院办公厅，直接向国务院总理负责，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。这一举措被认为是应急管理“常态化和专门化”的一个标志，也是我国实行应急管理协调组织的开端。在当前情况下，我国在中央政府建立高层次的应急管理领导指挥和协调机构是十分必要的。这一机构的主要职能在于：制定应急管理的战略、政策和规章制度，进行危机信息管理，进行危机风险评估；在非危机时期，负责危机的预防和预警工作；在危机发生期间，负责领导与协调工作；负责应急管理的监督管理工作以及对政府管理者和社会公众进行应急管理教育和培训等。在中央政府的统一领导下，明确中央各部委、各级人民政府应急管理的职能、职责和责任。考虑到危机的多样性，应明确不同政府机构在承担某些特定应急管理时的职能和职责，形成统一领导、分工协调的应急管理体制和组织体系。应急管理协调组织在我国建立具有重大意义，在国务院应急管理办公室建立之前，由国务院总理直接负责应急管理总的领导工作，虽然总理的地位很高，权力和权威很大，但是总理的能力和精力有限，这在一定程度上不利于管理和协调我国应急管理工作，因此，必须建立专门的应急管理机构来负责协调各个政府部门的应急管理，而在应急管理协调组织的地位、权力、责任等的设计上，必须使其地位高于政府各部门，最有效和合理的做法就把应急管理综合协调组织设置在党中央或全国人大下，建立全国公共危机治理委员会，并进一步拓展该组织的职能范围。

（二）加强政府和社会的合作，建立公私合作的应急管理组织体系

应急管理职能的承担主体主要是政府，韩国应急管理体制改革过程中，政府不是应急管理职能的唯一主体，社会和公民日益承担更多的由政府外放的职能和权力。十一届三中全会后，我国的经济和政治体制改革步伐加快，在新公共管理理论的影响下，我国政府的大量职能开始外放给社会，因而出现了一大批非政府组织，承担大量的公共职能。应急管理是一项重要的公共管理职能，政府无疑是当前我国应急管理职能的一个主要的承担主体，但不是唯一主体，随着公民意识的觉醒，公民社会的建立，我国的社会和公民已经开始加入的应急管理的队伍，承担更多的应急管理职能，扮演着应急管理的一个重要角色。综合性应急管理要求政府能够调动全社会的人力、物力和财力，构成一个应急管理的网络，实现全民共同参与，形成自救、互救与公救并存的局面，即实现应急管理的“全参与”， 因此，我国应急管理需要社会和公民的积极参与，公民通过建立应急管理非政府组织或直接参与，对应急管理法制的制定和政府各项议程、应急处置，应急管理评估等等，起着重要的作用，在我国应急管理实践中扮演着一个重要的公共管理角色，体现着行使人民当家作主的权力。

（三）加大政府立法步伐，建立和完善我国应急管理法制

应急管理法制建设是我国当前政府的一项十分重要的工作，没有完善的应急管理法制，无法有效开展应急管理工作。我国自1954年首次规定戒严制度至今，已经颁布了一系列与处理突发事件有关的法律、法规，各地方根据这些法律、法规又颁布了适用于本行政区域的地方性法规，从而初步构建了一个从中央到地方的突发事件应急处理法律规范体系。［3］从各国应急管理实践来看，在应对突发性事件的时候，应急管理法制起着十分重要的作用，它保障了政府在紧急状态时期有效行使应急管理权力，使政府应急管理有法可依。如韩国宪法就设置了专门的紧急状态处置条款，对紧急状态下的国家权力的重新配置和公民基本权力做了规定，从而为危机事件的及时解决提供了法律保障。而我国应急管理法制建设比较落后，虽然已经制定了《突发事件应对法》这一宪法性法律，改变了我国多年以来应急管理法制群龙无首的局面，但是，这一部宪法性法律尚不完善，存在很多的缺陷，需要进一步修订。为了完善我国公共应急法制的宪政基础,高屋建瓴、稳健持续地为公共应急法制建设提供更有力的宪法保障,有必要通过修宪程序,在宪法中增加相关条款,明确规定：“国家建立突发事件应对机制和紧急状态法律制度,实现危机管理的法治化和高效化。”［4］另外，我国的应急管理法制数量虽然不少，但是各种公共危机法制尚未形成一个系统，各种应急管理法制之间存在矛盾，不协调一致。应急管理法制的重要问题还表现在应急管理体制方面，应急管理法制对于对于政府责任的追究、权力的制约等缺乏规范；对非政府组织和公民参与应急管理的权力、权利、义务和责任等规定较少；对于政府、非政府组织和公民合作机制缺乏规范。今后我国应急管理法制建设的重要任务在于：一是形成一个系统的应急管理法制，使得我国各项应急管理法制协调一致，减少冲突。二是尽快修订《突发事件应对法》，使其符合我国当前的应急管理环境的需要。三是加强涉及应急管理体制内容的法制建设。应急管理体制改革需要法制的规范，这样才能及时巩固改革成果，深入改革才能有法制保障。

（四）应对国际国内应急管理环境的挑战，建立综合性应急管理体制

  我国现有的应急管理体制改革的步伐尚不够快，改革的力度尚不够强大，这与多种因素有关，首先，我国政治体制改革较经济体制改革更为谨慎和缓慢，应急管理体制属于政治体制的范畴，因此，必然受到牵制。其次，我国应急管理的理论研究比较晚，有关研究管理体制改革的研究很少，应急管理体制改革缺乏理论的指导。再次，政府应急管理实践经验不足，应急管理体制的改革和创新意识不强，缺乏主动性和前瞻性。当前，我国面临的国内外环境十分复杂多变，国内外危机此起彼伏，我国政府如何有效应对危机，考验政府的应急管理能力，而政府应急管理能力的高低的重要影响因素就是政府的应急管理体制。因此，加快我国政府改革步伐，根据我国应急管理环境的需要，借鉴国外应急管理体制改革的有益经验，特别是借鉴韩国的应急管理体制改革经验，及时构建一种综合性的应急管理体制，是我国应急管理改革和创新的重要任务。我国的综合性应急管理体制的构建是一项系统性工程，需要有步骤的实施。第一步，我国政府需要树立综合性应急管理的理念。观察当今世界各国，但凡在公共管理方面富有创新的国家，其政府都在探索和实施综合性应急管理，我国政府必须消除疑虑，树立信心，抓住机会，不失时机的进行改革探索。第二步，政府进行综合性应急管理体制改革的战略构想和体制设计。理论界必须加强理论研究，考察国外综合性应急管理的实践，学习国外综合性应急管理改革的经验和理论知识，为我国政府应急管理体制改革提出建议和构想。第三步，开展综合性应急管理体制的局部改革试点，总结改革经验，然后再在全国范围进行展开。因此，我国应急管理的综合性体制改革，要分三步走，不能一蹴而就。综合性应急管理体制改革是一项系统的改革，一项根本性的改革，一项全局性的改革，它不是以前改革的局部性，不是进行细枝末叶的修改，而是牵动全国政体。它涉及到政府的重新组合，政府职能的重新定位，是新的政府再造。它涉及到公民社会的参与，公民和非政府组织将获得应急管理的权力，需要构建一种政府、非政府组织和公民之间的合作机制。

结语：借鉴韩国应急管理体制改革的有益探索，可以为我国应急管理创新指明方向，虽然我国与韩国国体和政体不同，经济状况不同，但是两国在应急管理这一领域，确实可以找到一条相同的道路。建立综合性应急管理体制已经成为当前世界各国应急管理改革创新之路，作为发展中国家的中国，政府需要明确应急管理改革的方向，要不失时机地推行改革，尽快建立综合性应急管理体制，为有效应对我国危机提供体制保障。

注释

［1］王宏伟，应急管理导论，中国人民大学出版社，2011年4页，第255页

［2］王宏伟，韩国应急管理的转型与发展，北京航空航天大学学报（社科版）2012. 3

［3］王仁富，我国公共危机管理法制现状及完善，淮海工学院学报(社科版)，2006.6

［4］莫于川，我国的公共应急法制建设——非典危机管理实践提出的法制建设课题，中国人民大学学报，2003年第4期